Neue Gesetzgebung in der Kreislaufwirtschaft: Deutsch-französische Perspektiven im Bereich der erweiterten Herstellerverantwortung

In Frankreich wurde am 10. Juli 2019 der Gesetzesentwurf zur Abfallvermeidung und der Kreislaufwirtschaft im Ministerrat vorgelegt. Der Entwurf wurde Mitte September im Senat besprochen und wird noch im Herbst in der Nationalversammlung debattiert. In Deutschland ist das erste Verpackungsgesetz am 1. Januar 2019 in Kraft getreten. Vom deutschen Rechtsrahmen ausgehend, befragen wir Axel Darut und Clara Seligmann zu den gesetzlichen Neuerungen in Frankreich. Beide arbeiten in der Public Affairs Abteilung des Systems CITEO, das in Frankeich für die erweiterte Herstellerverantwortung für Haushaltsverpackungen und grafische Papiere verantwortlich ist.


I. Welche Ziele verfolgt der Gesetzesentwurf über die Kreislaufwirtschaft in Frankreich?

Hauptziel dieses Gesetzes ist es, den Übergang vom linearen Wirtschaftsmodell „Herstellen, Konsumieren, Wegwerfen“ zu einem Kreislaufmodell zu vollziehen. Konkret erfordert dies die Berücksichtigung des gesamten Lebenszyklus von Konsumgütern. Gesetzesänderungen müssen Produktdesign, -verbrauch und -entsorgung integrieren. Die neue Gesetzgebung zielt darauf ab, alle Formen von Verschwendung zu bekämpfen sowie Treibhausgasemissionen und die Abhängigkeit von nichterneuerbaren Rohstoffen zu reduzieren.

Insbesondere dient dieses Gesetz zur:

  • Umsetzung der europäischen Richtlinien im Bereich der Kreislaufwirtschaft (Circular Economy Package, sowie einige Bestimmungen der Richtlinie über die Umweltauswirkungen bestimmter Kunststoffe, auch bekannt als "Einweg-Plastik-Richtlinie");
  • Neugestaltung der Funktionsweise der erweiterten Herstellerverantwortung (EPR);
  • Ausweitung der EPR auf weitere Stoffströme;
  • Verbesserung der Verbraucherinformationen;
  • kreislaufwirtschaftlichen Regulierung des Online-Handels.

Als zentraler Akteur in diesen Fragen begrüßt CITEO ausdrücklich diesen Gesetzesentwurf. Zum ersten Mal seit 1992 wird Abfall als wirtschaftlicher Rohstoff definiert. Der Entwurf stellt insofern eine Anerkennung unserer Arbeit dar, als dass er unser Modell der Öko-Modulation auf alle von der EPR betroffene Stoffströme ausweitet und die Grundsätze des Info-Tri-Symbols von CITEO respektiert.

 

II. Inwiefern unterscheidet sich die französische Gesetzesinitiative von der europäischen?

Im Allgemeinen übernimmt Frankreich im Bereich der Kreislaufwirtschaft eine führende Rolle in Europa, insbesondere mit Hinblick auf die EPR, die hierzulande bereits 17 Stoffströme umfasst. An dieser Stelle setzt der neue Gesetzesentwurf an, der sich nicht auf die in den europäischen Texten genannten Stoffströme beschränkt, sondern die EPR noch ausweitet. Künftig sollen auch Spielzeug, Sport-, Freizeit-, Heimwerker- und Gartenartikel, Kraftfahrzeuge, Mineralöle und synthetische Öle, sowie das Baugewerbe betroffen sein. Die Umsetzung entsprechender Maßnahmen ist im Zeitraum zwischen dem 1. Januar 2021 und dem 1. Januar 2025 vorgesehen.

 

III. In Deutschland dient die Schaffung der Zentralen Stelle unter Anderem dazu, dem Trittbrettfahrerproblem Einhalt zu gebieten. Wie wird das Problem der Trittbrettfahrer in Frankreich angegangen?

Die Problematik trittbrettfahrender Unternehmen wird von den Rechts- und Verwaltungsvorschriften aufgegriffen, die den Systemen zur Auflage gemacht werden.
Im Rahmen seiner staatlichen Zulassung ist CITEO verpflichtet, dem Umweltministerium Informationen zur Identifizierung von Unternehmen zu übermitteln, die ihren Verpflichtungen bezüglich der EPR nicht nachkommen.

Im Verpackungsbereich ist der boomende Onlinehandel besonders stark von Trittbrettfahrern betroffen, da die Verkäufer aus dem Ausland keine Geschäftspräsenz oder Niederlassung in dem Land haben, in dem die Produkte auf den Markt gebracht werden.

Aus diesem Grund wurden im besagten Gesetzesentwurf besondere Bestimmungen für Online-Händler aufgenommen. In seiner derzeitigen Fassung sieht Artikel 8 eine Verpflichtung der Internetplattformen im Bereich der Herstellerverantwortung vor, falls die Händler bzw. Hersteller, die ihre Produkte auf diesen Internetplattformen anbieten ihren Pflichten in diesem Bereich nicht nachkommen.

 

IV. Eine weitere Neuerung in Deutschland ist die Einführung von Kriterien für Ökodesign und Öko-Modulation. Gibt es solche Kriterien auch in Frankreich?

CITEO hat bei der Umsetzung der Öko-Modulation in Frankreich einen maßgeblichen Beitrag geleistet. Seit 2012 werden Tarifanpassungen vorgenommen, die einen Anreiz für die Inverkehrbringer darstellen sollen, ihre Produkte kreislaufwirtschaftsfreundlichen Kriterien entsprechend zu gestalten.

Beide Kriterien ergänzen sich dabei auf folgende Weise: Die von den Unternehmen an das System gezahlten Beiträge berechnen sich nach Bonus-Malus-Regelungen, die Umwelt- und Recyclingkriterien genügen und sich nach dem Öko-Design von Verpackungen und Papier richten. Bei Haushaltsverpackungen konzentrieren sich die Öko-Modulationen von CITEO auf Boni bei Verbesserung der Recyclingfähigkeit, der Reduzierung des Verpackungsvolumens und der Integration von recycelten Materialien sowie auf Malusse bei recyclinghemmenden Verpackungen und bei Verpackungen, die keinem recyclingfähigen Stoffstrom zugeordnet werden können. Bei grafischen Papieren richten sich die Kriterien nach Gewicht, Faserrückverfolgbarkeit und Recyclingfähigkeit.

Fünf Jahre nach der Einführung der Öko-Modulation hat sich Ende 2018 der Anteil von öko-designten Druckerzeugnissen deutlich verbessert. 39% der vermarkteten Druckerzeugnisse bestanden aus Recyclingpapier, was einem Zuwachs von 105% gegenüber 2013 entspricht. 48% der Druckerzeugnisse waren nach Öko-Design-Kriterien konzipiert, sodass sie keine recyclinghemmenden Elemente beinhalteten.

Besonders interessant finden wir, dass der Gesetzesentwurf darauf abzielt, Ökodesign auf nachhaltige Weise in die Praxis von Unternehmen zu integrieren. Der Entwurf sieht nämlich die Verallgemeinerung der Öko-Modulation auf alle Stoffströme nach Umweltkriterien, wie z.B. Nachhaltigkeit, Recycling- und Reparaturfähigkeit, sowie Mindestquoten für die Integration von Recyclingmaterial bei der Konzeption neuer Verpackungen vor

V. Mit der Einführung des Wettbewerbs unter den Dualen Systemen in Deutschland gibt es seit 2009 keine Kennzeichnungspflicht mehr. Gibt es in Frankreich Kennzeichnungsvorschriften?

Der Schritt von der „Wegwerf-Gesellschaft“ hin zu einer Gesellschaft mit nachhaltigen, wiederverwendbaren, recycelbaren oder wiederverwertbaren Gütern erfordert notwendigerweise die Einbeziehung der Bürger durch effektive Sortieranweisungen.

In diesem Sinne sieht der Gesetzesentwurf eine verbindliche Anbringung des "Triman"-Logos auf allen Produkten vor, die einem EPR-Stoffstrom unterliegen, einschließlich Glasverpackungen, welche zuvor davon ausgenommen waren. Die Anbringung dieses Logos wird sinnvollerweise durch einfache Sortierregeln ergänzt, welche auf dem bestehenden freiwilligen "Info-Tri" basieren, die von CITEO eingeführt wurden.

Der europäische Rundblick zeigt, dass der "Grüne Punkt" nur in den drei Mitgliedstaaten Spanien, Zypern und Griechenland zwingend auf Verpackungen aufbracht werden muss. Mit der verpflichtenden Aufbringung des Triman-Logos will Frankreich der Verwirrung der Bürger in Bezug auf die Sortierung und Recyclingfähigkeit von Materialien entgegenwirken.

Sollte sich im Hinblick auf die gemeinsamen europäischen Herausforderungen im Bereich der Kreislaufwirtschaft und der Verbraucherinformation die Diskussion nicht vielmehr auf eine harmonisierte, europaweite Kennzeichnung konzentrieren? Diese könnten Informationen über die Umweltauswirkungen von Produkt und Verpackung, sowie Hinweise zur Wiederverwendung von recyceltem Material enthalten.

VI. In Deutschland unterliegen einige Verpackungen der Pfandpflicht, was ihre Recyclingquote deutlich erhöht. Sollte das Pfandsystem nicht auch in Frankreich Anwendung finden?

Zu diesem Thema haben Hersteller, Händler, Verbraucherverbände und CITEO eine Arbeitsgruppe gegründet, welche die erforderlichen Bedingungen untersucht, um das in der europäischen Richtlinie gesetzte Ziel eines 90%igen Recyclings von Kunststoffflaschen bis spätestens 2029 zu erreichen. Auf der Grundlage umfangreicher Vergleichsstudien unterschiedlicher Sammelsysteme scheint das Modell Pfandsystem für das Recycling von Getränkeverpackungen (ohne Glas) das optimale Modell zur Erreichung der von den Behörden festgelegten Ziele zu sein.

Mit den Diskussionen über diesen Gesetzentwurf fordern die Hersteller, Händler und CITEO alle Beteiligten im Sammel- und Recyclingsektor dazu auf, gemeinsam die Machbarkeit und die möglichen Bedingungen für seine Anpassung in Frankreich zu prüfen, um die Recyclingquote von Verpackungen und Papier zu erhöhen.

 

VII. Und was denken Sie sind in Zukunft die gemeinsamen Herausforderungen von Frankreich und Deutschland im Bereich der Kreislaufwirtschaft?

Die künftigen kreislaufwirtschaftlichen Herausforderungen für Verpackungen und Altpapier in Deutschland und Frankreich sind in erster Linie europäisch, weshalb die europäische Gesetzgebung weiterhin auf dem Weg zu einer entsprechenden Angleichung im Binnenmarkt voranschreiten wird.
Nach dem Inkrafttreten des Konjunkturpakets im Juli 2018 setzte die Europäische Kommission ihre Arbeit fort, indem sie ihre Kunststoffstrategie in Form der "Einweg-Plastik-Richtlinie“ umsetzte (diese wurde in nur einem Jahr ausgehandelt und verabschiedet, ein Rekord!).

Darüber hinaus hat die neue Präsidentin der Europäischen Kommission, Ursula von der Leyen, die ihr Amt im November antreten wird, einen Investitionsplan für ein "Nachhaltiges Europa" im Wert von einer Billion Euro angekündigt. Dieser lässt auf eine finanzielle Unterstützung entlang der gesamten Wertschöpfungskette des Recyclings hoffen; sowohl bei den Herstellern zur Unterstützung der ökologischen Produktgestaltung als auch für Forschung & Entwicklung zur Schaffung neuer Recyclingsektoren, sowie bei Gemeinden zur Verbesserung der Abfallsammlungs- und Sortiersysteme.

Das Interview führten Antoine Stilo und Montgomery Wagner, Consultants im Bereich Umwelt, AHK Frankreich